RESUMEN:
El modelo de casación que implantó la Ley Orgánica 7/2015 tuvo un objetivo claro: dotar de seguridad jurídica a la solución judicial de las controversias entre ciudadanos y Administración, a cuyo efecto se refuerza el papel uniformador del Tribunal Supremo para evitar que la respuesta judicial pueda estar sometida a vaivenes o contradicciones y para reducir la incertidumbre en el funcionamiento del sistema. La casación se asienta en el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, clave de bóveda del recurso pues solo cuando quepa identificar en los asuntos que se someten al Tribunal Supremo un interés de aquella clase, la casación será admitida a trámite. En principio, todas las sentencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (y también ciertos autos) podrán ser recurridas en casación, pero tal recurso solo se admitirá a trámite si el Tribunal Supremo identifica aquel interés. La regulación legal, empero, no previó una doble instancia generalizada, lo que afectó a la imposibilidad real de llevar a la casación cuestiones puramente procesales (pues las cuestiones de hecho o relacionadas con la valoración de la prueba no tienen acceso al recurso), y planteó la cuestión de si el modelo permitía que las sentencias dictadas en única instancia que confirmaban sanciones administrativas graves de naturaleza penal pudieran ser objeto de revisión judicial como exigió el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti. El objeto de este trabajo es analizar el estado de la cuestión en la jurisprudencia y ofrecer alguna propuesta para que pueda satisfacerse debidamente ese derecho a la revisión judicial.
Palabras clave:
Proceso contencioso-administrativo; Tribunal Supremo; recurso de casación; seguridad jurídica; doble instancia; sanciones administrativas graves; Convenio Europeo de Derechos Humanos; derecho a la doble revisión judicial; doctrina Saquetti; Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
ABSTRACT:
The appeals process established by Organic Law 7/2015 had a clear objective: to provide legal certainty to the judicial resolution of disputes between citizens and the Administration. To this end, the Supreme Court’s role in standardizing jurisprudence is reinforced to prevent inconsistencies or contradictions in judicial decisions and to reduce uncertainty in the system’s operation. Appeals are based on the objective legal interest for the formation of case law, the cornerstone of the appeal process. Only when such an interest can be identified in the cases submitted to the Supreme Court will the appeal be admitted. In principle, all judgments of the administrative courts (and also certain interlocutory orders) may be appealed, but such an appeal will only be admitted if the Supreme Court identifies this interest. However, the legal framework did not provide for a generalized right of appeal, which effectively prevented the appeal of purely procedural matters (since questions of fact or those related to the assessment of evidence are not subject to appeal). This raised the question of whether the system allowed for judicial review of judgments issued at first instance that upheld serious administrative sanctions of a criminal nature, as required by the European Court of Human Rights in its judgment of June 30, 2020, in the Saquetti case. The purpose of this paper is to analyze the current state of case law on this issue and offer some proposals to ensure that this right to judicial review is properly fulfilled.
Keywords:
Administrative litigation; Supreme Court; appeal in cassation; legal certainty; double instance; serious administrative sanctions; European Convention on Human Rights; right to double judicial review; Saquetti doctrine; European Court of Human Rights.
SUMARIO:
- EL RECURSO DE CASACIÓN EN EL ORDEN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. 1.1. Las insuficiencias del sistema anterior a la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio. 1.2. Las claves del nuevo modelo de casación: los límites al acceso y la inexistencia de una doble instancia generalizada. 2. LA DOCTRINA SAQUETTI. 2.1. El origen de la controversia. 2.2. La sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020. 2.3. La recepción de esa doctrina por la Sala Tercera del Tribunal Supremo. 2.4. Estado actual de la jurisprudencia. 2.5. Crítica. 3. PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN LEGISLATIVA. 3.1. Instaurar una doble instancia generalizada. 3.2. Regular, al menos, una apelación en relación con las sanciones administrativas graves.
1. EL RECURSO DE CASACIÓN EN EL ORDEN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1.1. Las insuficiencias del sistema anterior a la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio
La regulación del recurso de casación en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa con anterioridad a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015 permite afirmar que el sistema previsto era de admisión reglada en relación con las resoluciones susceptibles de casación, pues estas debían necesariamente haber sido dictadas (i) en única instancia y (ii) en asuntos cuya cuantía fuese superior a 600.000 euros (salvo que hubieran recaído en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales o afectasen al nacimiento o relación de servicio de los funcionarios de carrera, supuestos ambos en los que era posible el recurso extraordinario).
El sistema preveía, además, cuatro motivos de casación en los que necesariamente había de fundarse el recurso; de esos cuatro motivos, los más empleados en la práctica eran los que se referían a los errores in procedendo en que podía haber incurrido la resolución impugnada (el “quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión” en dicción literal de la norma) o a los errores in iudicando (“infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate” en términos del precepto).
La comunidad jurídica, en general, y el Tribunal Supremo, en particular, habían identificado las grandes insuficiencias del sistema, en la medida en que la cuantía del asunto —presupuesto de acceso al recurso— había determinado que sectores amplísimos del Derecho Público (v.gr., personal, tributario, contratación administrativa) carecieran de la posibilidad de contar con una doctrina uniforme del Tribunal Supremo que dotara de seguridad jurídica al sistema procesal.
Surge así, de la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo, un proyecto de modificación de la Ley Jurisdiccional para procurar que toda cuestión jurídica necesitada de aclaración o interpretación por el Alto Tribunal tuviera acceso al recurso extraordinario (al margen del tipo de órgano que resolvió el asunto en la instancia y al margen de su cuantía) y, correlativamente, que el Tribunal Supremo no tuviera que analizar extremos o aspectos no necesitados de aclaración o interpretación.
En su “Exposición razonada, relativa al proyecto de ley orgánica que modifica la ley reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa y reforma del recurso de casación”, veintiún magistrados de la Sala Tercera propusieron una modificación legal que enervara la cuantía como presupuesto de acceso a la casación, que suprimiera los motivos de casación y que pivotara —para su admisión— sobre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia como elemento esencial justificador de la necesidad de un pronunciamiento del Tribunal Supremo. Justo es decir —porque será esencial en el problema que este trabajo aborda— que el modelo que se defendía en esa propuesta incluía un elemento absolutamente fundamental: debía generalizarse la doble instancia, de suerte que todo pronunciamiento judicial sería siempre —o en la mayoría de los casos— susceptible de ser recurrido ante un órgano jerárquicamente superior.
1.2. Las claves del nuevo modelo de casación: los límites al acceso y la inexistencia de una doble instancia generalizada
Muy sintéticamente, y en lo que hace a este estudio, puede afirmarse que Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que modifica la regulación del recurso casación, establece ahora que todas las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional son susceptibles de tal recurso al margen de la cuantía del litigio.
Para el acceso a la casación, sin embargo, se imponen dos limitaciones extraordinariamente relevantes: la primera, que el recurrente debe acreditar —con singular referencia al caso— que el asunto presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que exige, requiere o justifica un pronunciamiento del Tribunal Supremo; la segunda, que la cognición a través de este recurso extraordinario está claramente restringida, pues el enjuiciamiento debe limitarse a las cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho.
El legislador, sin embargo, no generalizó la doble instancia, lo que provocó un primer efecto pernicioso: los errores in procedendo en que podían haber incurrido las sentencias dictadas en única instancia (la deficiente o errónea valoración de la prueba, las incongruencias, las incoherencias internas, la falta de motivación, por ejemplo) no podían denunciarse ni mediante un recurso ordinario (pues no existía apelación frente a aquellas sentencias), ni mediante uno extraordinario (pues difícilmente cabría identificar un interés casacional en aspectos abundantísimamente analizados por la jurisprudencia y, además, el componente fáctico de la decisión no podía controvertirse en casación).
En los primeros pasos del recurso de casación, la Sección de Admisión de la Sala Tercera construyó un cuerpo de doctrina —que, en parte, continúa vigente diez años después— en el que se acota la admisión del recurso, se perfilan los indicadores y las presunciones de interés casacional establecidas en el artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción y se consolidan definitivamente tres ideas que, en mi opinión, resultan claves: (i) las discusiones que pueden llevarse a la casación son exclusivamente aquellas de naturaleza técnico-jurídica, no fácticas, (ii) el asunto debe presentar una proyección general más allá del caso concreto y específico enjuiciado, con independencia de que la sentencia recurrida haya podido o no incurrir en las infracciones que se denuncian y (iii) los aspectos relacionados con la valoración de la prueba efectuada por el juez o la Sala de instancia no tienen acceso a la casación, precisamente por su relación con “los hechos”, excluidos legalmente de cualquier pronunciamiento al respecto.
Aunque la aplicación por el Tribunal Supremo del nuevo modelo ha sido aplaudida con carácter general en relación con la fase de enjuiciamiento del recurso de casación (esto es, una vez que este ha sido admitido a trámite), la fase de admisión ha suscitado algunas críticas por la incertidumbre que la práctica ponía de manifiesto; y esas críticas se han acentuado desde el momento en que la casación instaurada en la Ley Orgánica 7/2015 ha sido sometida a una extraordinaria prueba de esfuerzo con ocasión de la doctrina Saquetti, cuya recepción por la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo se analiza en los siguientes epígrafes de este trabajo.
2. LA DOCTRINA SAQUETTI
2.1. El origen de la controversia
El 20 de marzo de 2011 el Sr. Saquetti Iglesias fue sometido a un control de seguridad en las salidas internacionales de la terminal 4 del aeropuerto de Madrid-Barajas, cuando estaba a punto de embarcar en un vuelo con destino a Buenos Aires (Argentina): agentes de la Guardia Civil procedieron a abrir sus maletas en el servicio de aduanas del aeropuerto y descubrieron 154.800 euros escondidos entre revistas y zapatos.
Tras incautarse la suma de 153.800 euros, de acuerdo con la normativa aplicable, se inició un procedimiento sancionador que terminó con una resolución del Ministerio de Economía que imponía una sanción administrativa de 153.000 euros en aplicación de la legislación en materia de blanqueo de capitales, frente a la que el interesado interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que dictó sentencia desestimatoria.
Frente a tal sentencia, el Sr. Saquetti carecía en aquel momento de cualquier tipo de recurso jurisdiccional, pues la misma había sido dictada en única instancia y la cuantía litigiosa —cuando la resolución fue dictada— no excedía de la suma de 600.000 euros.
El demandante acudió sin éxito a la casación ante el Tribunal Supremo —que fue inadmitida por razón de cuantía— y al recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional —también inadmitido por ausencia de especial relevancia constitucional— y demandó finalmente al Reino de España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, invocando lo dispuesto en el artículo 2 del Protocolo número 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, precepto que dispone que “toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a hacer que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por un órgano jurisdiccional superior”.
2.2. La sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020
El Tribunal de Estrasburgo estima la demanda porque, muy resumidamente, entiende que las limitaciones legales del derecho a recurrir por parte del demandante impidieron que su sanción fuera revisada por un tribunal superior y, en la medida en que reputa que la sanción administrativa impuesta tiene la naturaleza de grave y de carácter penal, se produjo la infracción de “la esencia misma del derecho amparado por el artículo 2 del Protocolo nº 7”.
La vulneración identificada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos salía al paso de una doctrina del Tribunal Constitucional (que surge con su sentencia 89/1995, de 6 de junio) a cuyo tenor entre los “matices” que el Derecho administrativo sancionador presenta en relación con los principios y garantías constitucionales del orden y del proceso penal estaría el derecho “a la doble instancia”, que no sería exigible en el proceso contencioso-administrativo en la medida en que no cabe identificar en él un “proceso sancionador”, sino solo uno cuyo objeto es revisar un acto consistente en la imposición —por un órgano administrativo— de una sanción.
Sea como fuere, la sentencia que comentamos se dicta a tenor de un acervo normativo claramente distinto del que instaura la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio. Como se ha dicho, el modelo de recurso de casación que establece esta ley ya no sitúa la cuantía litigiosa como presupuesto para acudir al recurso, sino que establece que todas las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional son susceptibles de ser impugnadas en casación pero con las dos limitaciones que se apuntaron más arriba: (i) siempre que el recurrente acredite que el asunto presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y que precisa de un pronunciamiento del Tribunal Supremo y (ii) en el bien entendido que el enjuiciamiento se limitará a las cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho.
2.3. La recepción de esa doctrina por la Sala Tercera del Tribunal Supremo
El modelo de casación establecido en la Ley Orgánica 7/2015 planteaba una cuestión muy relevante respecto del alcance del pronunciamiento del Tribunal de Estrasburgo en el asunto Saquetti: ¿satisfacía este nuevo recurso de casación el derecho de los sancionados por infracciones graves de naturaleza penal que han visto confirmada en única instancia su condena a que su declaración de culpabilidad o la condena misma sea examinada por un órgano jurisdiccional superior? En otras palabras, ¿se garantiza el derecho que reconoce el artículo 7 del Protocolo núm. 2 del Convenio con este recurso de casación en los términos que han sido establecidos por la repetida sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020?
Como ya señalé en el trabajo publicado sobre esta materia en la Revista Técnica Tributaria de la AEDAF (RTT 142/2023), la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, tras la entrada en vigor de la casación aprobada por la Ley Orgánica 7/2015, planteaba dos cuestiones: (i) cuándo cabía hablar de “sanciones administrativas graves de naturaleza penal” y (ii) si el examen de la declaración de culpabilidad o de la condena puede hacerse conforme al artículo 2 del Protocolo núm. 7 con el modelo de recurso de casación actualmente vigente.
En relación con la primera cuestión, para apreciar la “naturaleza penal grave” de la infracción como criterio para su reexamen, el Tribunal de Estrasburgo —desde su sentencia de 8 de junio de 1976, caso Engel y otros c. Países Bajos— exige atender a dos circunstancias: la magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida, el tipo y la naturaleza de los intereses protegidos y la existencia de un objetivo de disuasión y represión, en primer lugar, y la severidad de la sanción impuesta en la medida en que el precepto del Protocolo permite excluir el derecho al reexamen en los casos de “infracciones de menor gravedad”, en el bien entendido que la propia sentencia Saquetti remite —para determinar si concurre el requisito de la gravedad— a las circunstancias concurrentes en el caso concreto, de suerte que no serán de menor gravedad las sanciones pecuniarias no solo a tenor de su importe estricto, sino en atención a las circunstancias personales del interesado.
Y en relación con la segunda cuestión, el Tribunal Supremo de España ha dado respuesta a la misma en tres resoluciones del Pleno de su Sala Tercera: las sentencias núms. 1375/2021 y 1376/2021, ambas de 25 de noviembre de 2021, y la sentencia núm. 1531/2021, de 20 de diciembre de 2021, las tres referidas a los mismos hechos (sanciones de multa por un vertido contaminante producido por un buque declaradas ajustadas a Derecho por tres sentencias de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que fueron impugnadas en casación invocando la doctrina Saquetti).
Las sentencias del Pleno del Tribunal Supremo debían contestar al interrogante suscitado en los autos de admisión de los recursos de casación consistente en determinar “la eventual incidencia de la reciente Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti Iglesias c. España (Demanda núm. 50514/13) —sobre la exigencia de una doble instancia de revisión jurisdiccional de las sanciones administrativas graves— en el vigente sistema de recursos contencioso-administrativos, cuando, como aquí acaece y en aplicación de los artículos 307.4.a) y 312 TRLPEMM en relación con los artículos 10.1.m) y 86.1 LJCA, corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia la competencia para su enjuiciamiento en única instancia”.
Las tres sentencias, tras señalar —acertadamente— que el problema suscitado no sería tal si se hubiera generalizado la segunda instancia en el proceso contencioso-administrativo, contestan al anterior interrogante afirmando que el recurso de casación actual satisface las exigencias derivadas de la doctrina Saquetti aun cuando la admisión de tal recurso está limitada (i) por la necesaria identificación de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y (ii) por la imposibilidad de abordar cuestiones de hecho.
Según estas sentencias, en efecto, el hecho de encontrarnos ante una declaración de culpabilidad y una condena por infracciones administrativas graves de naturaleza penal “no puede comportar sin más la admisión del recurso de casación”, sino que es absolutamente imprescindible “que se invoque una cuestión de naturaleza sustantiva o procedimental que haya sido suscitada y rechazada en la instancia y rechazada por el Tribunal que dictó la sentencia recurrida, respecto de la cual no exista ya jurisprudencia” en el bien entendido que no cabrá la admisión de la casación en ningún caso en aquellos supuestos en los que esté afectada “una mera cuestión de hecho, que se excluye de manera categórica de nuestro actual sistema”.
Como ya señalé en aquel trabajo en la Revista Técnica Tributaria, las sentencias del Pleno de la Sala Tercera justifican su doctrina en tres proposiciones:
La primera, que se satisface el derecho al reexamen cuando la admisión a trámite del recurso se supedita a rigurosos requisitos formales y sustantivos, entre ellos, el relativo a la presencia de un interés que trasciende del caso concreto, circunstancia que no concurre cuando se invoque una cuestión “respecto de la cual existe ya jurisprudencia”.
La segunda, que limitar el enjuiciamiento a la presencia en el asunto de un “interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia” no vulnera el derecho reconocido en el artículo 2 del Protocolo, por lo que será conforme a tal precepto rechazar a limine la revisión de la declaración de culpabilidad o de la condena cuando se aprecie que no concurre en el caso supuesto alguno que denote aquel interés objetivo.
La tercera, que debe preconizarse una interpretación favorable a la admisión de los recursos de casación en los casos de sentencias que confirman en única instancia sanciones administrativas graves de naturaleza penal, pero solo cuando y en la medida en que la finalidad del reexamen haya sido justificada por el recurrente en la existencia de infracciones de las normas y de la jurisprudencia aplicable al caso, circunstancia que no se produce si el reexamen pretende fundamentarse en cuestiones de hecho.
2.4. Estado actual de la jurisprudencia
Tras la publicación de las tres sentencias del Pleno que se han analizado, la Sección Primera de la Sala Tercera (a tenor de los autos de inadmisión publicados y de las providencias de inadmisión a cuya lectura se ha podido tener acceso) inadmite los recursos de casación en los que se invoca las doctrina Saquetti bien porque el recurrente no ha argumentado suficientemente sobre la gravedad y/o naturaleza penal de la infracción, bien porque no se han incorporado a los escritos de preparación cuestiones jurídicas que trasciendan del caso concreto, sea porque solo se plantean aspectos fácticos, sea porque solo se constata una discrepancia con la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia.
Por su parte, en los escasos autos de admisión en los que estaba citada la doctrina Saquetti la admisión del recurso de casación no descansa en absoluto en la necesidad de salvaguardar el derecho del sancionado a un reexamen, sino en la presencia de cuestiones con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ajenas al factum tenido en cuenta por la Sala de instancia y que trascienden del caso concreto.
En este último grupo de autos se han suscitado cuestiones muy variadas (si cabe una interpretación razonable de la norma excluyente de la culpabilidad, si se ha vulnerado el principio de presunción de inocencia en un supuesto de simulación, si la falta de prueba de la deducibilidad de un gasto debe excluir la sanción, si la distinción entre “mercado relevante” y “mercado afectado” puede tener importancia en la hermenéutica del precepto infractor aplicable, si el concepto típico “volumen de negocios” debe interpretarse o no literalmente), pero siempre con las condiciones establecidas en las tres sentencias del Pleno: la admisión del recurso de casación no se produce propiamente para revisar “la declaración de culpabilidad o la condena”, sino para abordar cuestiones de interés casacional que trascienden de lo fáctico y pueden tener proyección en otros asuntos.
Resulta paradigmático el auto de inadmisión de 9 de octubre de 2024 (recurso de casación núm. 5471/2024), que ha sido seguido ad pedem litterae por otros posteriores (como los de 29 de enero de 2025 —recurso de casación núm. 6586/2024—, 17 de septiembre de 2025 —recurso de casación núm. 2779/2025— o 21 de enero de 2026 —recurso de casación núm. 7093/2025—), en el que se afirma sin ambages lo siguiente:
(i) que —para la admisión de la casación— “será preciso acreditar que el recurso presenta interés casacional que haga necesario un pronunciamiento de este Tribunal Supremo”,
(ii) que “la mera denuncia de la existencia de una infracción del ordenamiento y la declaración de culpabilidad con imposición de una sanción de naturaleza penal no puede comportar, sin más y de forma automática, la admisión del recurso de casación, pues la existencia de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia constituye condición (sic) sine qua non para la admisión del recurso”,
(iii) que no se puede admitir el recurso “en los supuestos en los que la cuestión controvertida verse sobre una mera cuestión de hecho o de mera discrepancia en la valoración probatoria” y
(iv) que tampoco cabe la admisión “cuando sobre la cuestión controvertida ya exista jurisprudencia que no sea preciso aclarar o complementar”.
Por último, en lo que hace a las sentencias, cabe distinguir (i) aquellas que rechazan que la sanción impuesta sea grave y de naturaleza penal, (ii) las que, admitiendo ese carácter, desestiman el recurso del sancionado calificando como atípica esta “segunda instancia sancionadora” en la medida en que no cabe analizar en ella en absoluto cuestiones de hecho porque “corresponde al órgano jurisdiccional de instancia la valoración de la prueba, de acuerdo con las normas procesales establecidas al efecto” (son relevantes, en este sentido, las sentencia núms. 1148/2024, de 27 de junio, dictada en el recurso de casación núm. 4518/2022 y 1120/2022, de 8 de septiembre, recaída en el recurso de casación núm. 8160/2020) y (iii) aquellas en las que se analiza exclusivamente la cuestión de interés casacional acotada en el auto de admisión, de índole técnico-jurídica, y se rechaza abordar la culpabilidad en la conducta del infractor porque ello corresponde solo a la instancia (vid., sentencias núms. 336/2024, de 28 de febrero, dictada en el recurso de casación núm. 3948/2022, y 1420/2023, de 13 de noviembre, recurso de casación núm. 1876/2022).
En relación con las sentencias, solo pueden identificarse hasta la fecha dos en las que existe una interpretación expansiva de la doctrina Saquetti en términos muy respetuosos con el criterio expresado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Se trata, en primer lugar, de la sentencia núm. 562/2024, de 5 de abril (casación núm. 2745/2022), que se refiere a un supuesto en el que la parte recurrente cuestionaba la concurrencia del elemento subjetivo de la culpabilidad con dos argumentos: la inexistencia de los hechos sobre los que se construye el presupuesto fáctico del que arranca y deriva una declaración de simulación y la indebida imputación de la culpabilidad mediante la concatenación de presunciones. Esta sentencia, tras señalar que, estando en juego la doctrina Saquetti no puede limitarse el enjuiciamiento “a la mera respuesta a la cuestión de interés casacional”, reexamina la culpabilidad y estima el recurso, sustancialmente porque la resolución sancionadora ha analizado las operaciones constitutivas de la infracción “sin la necesaria distinción particularizada respecto de la recurrente y la justificación suficientemente individualizada del reproche de culpa”.
La segunda de esas sentencias es la núm. 1339/2025, de 22 de octubre (casación núm. 804/2023), en la que se abordaba la conformidad a derecho de una sanción tributaria por haber omitido un contribuyente, en su declaración del IRPF, los rendimientos por servicios profesionales prestados a una sociedad, simulando que fueron prestados por otra. Lo curioso de esta sentencia es que, tras invocar las del Pleno que habían acotado en los términos vistos la aplicación de la doctrina Saquetti en el actual modelo de casación, señala que, admitido el recurso, “se impone analizar la infracción desde los postulados del artículo 24 de la CE, en relación con la presunción de inocencia, lo que desemboca en el examen de la motivación del acuerdo sancionador”, añadiendo que “parece el modo más adecuado, según nuestra jurisprudencia, para cumplir con la doctrina Saquetti y el interés casacional que presiden el recurso de casación”.
2.5. Crítica
Es cierto que en un primer momento —hasta las tres sentencias del Pleno de la Sala Tercera anteriormente citadas e incluso después de estas— no podía afirmarse que existiera un criterio claro sobre cómo admitir (o inadmitir) los recursos en los que estaba en juego la conformidad o disconformidad a derecho de sanciones graves de naturaleza penal impuestas por la Administración y confirmadas en única instancia; sin embargo, desde el auto de inadmisión de 9 de octubre de 2024 (recurso de casación núm. 5471/2024), mencionado más arriba y seguido por otros, puede afirmarse que la doctrina del Tribunal Supremo es muy restrictiva en relación con el alcance y significación del derecho a la doble revisión judicial de las sanciones de aquella clase que el Tribunal de Estrasburgo reconoció.
Esa doctrina —que cabe considerar ya consolidada— puede sintetizarse en los siguientes términos: el derecho al reexamen se satisface con el actual modelo de recurso de casación, pero el recurrente debe necesariamente identificar (y la Sección de Admisión acoger) una cuestión con interés casacional que trascienda del caso concreto, sin que, en ningún caso, puedan, en sede del recurso extraordinario, abordarse los aspectos fácticos tenidos en cuenta en la instancia o la valoración de la prueba efectuada en la resolución recurrida.
Cabe preguntarse retóricamente cómo puede satisfacerse el derecho a que pueda examinarse por un órgano jurisdiccional superior “la declaración de culpabilidad” o “la condena” (que son los parámetros concretados en el artículo 2 del Protocolo 7 del Convenio) si los hechos en los que la culpabilidad o la condena se sustentan son completamente intangibles y ni siquiera puede abordarse la valoración que de los mismos haya efectuado el órgano de instancia.
Y cabe también plantearse seriamente en qué medida se da cumplimiento al derecho al reexamen si el sancionado debe “encontrar” una cuestión de interés (de índole técnico-jurídico, no fáctico) que trascienda de su caso concreto y se proyecte sobre otros y respecto de la que no exista jurisprudencia en absoluto o, de existir, necesite ser aclarada, corregida o revisada.
Es posible que el Tribunal Supremo no tuviera otra salida, a efectos de dar cumplimiento al derecho al reexamen, que la que encontró en las sentencias del Pleno y en los autos de inadmisión analizados.
La propia naturaleza del recurso de casación como recurso extraordinario y su actual regulación normativa (que coloca el interés casacional como eje del modelo y que rechaza que lo fáctico acceda a la casación) no permitían al Alto Tribunal, desde luego, reconocer la posibilidad de una cognición plena —en casación— sobre la declaración de culpabilidad o de la condena contenidas en las sentencias dictadas en única instancia. Permitir algo como eso hubiera convertido al recurso de casación, simple y llanamente, en un recurso de apelación, desnaturalizándolo por completo.
Aunque el Pleno de la Sala Tercera fue consciente de la dificultad de dar cumplimiento a la doctrina Saquetti con nuestras actuales normas procesales, lo cierto es que la considerable limitación al enjuiciamiento de la culpabilidad o al análisis de los presupuestos de la condena establecida por el Tribunal Supremo constituye, muy probablemente, un incumplimiento flagrante del derecho reconocido en el artículo 2 del Protocolo 7 del Convenio tal y como ha sido interpretado por el Tribunal de Estrasburgo, tribunal que, por cierto, tendrá la ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión cuando aborde una demanda que tiene pendiente en la que ya está concernido el actual modelo de recurso de casación.
3. PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN LEGISLATIVA
3.1. Instaurar una doble instancia generalizada
En mi opinión, nos hallamos ante un callejón sin salida en la medida en que el modelo actual de recurso de casación no satisface —ni puede hacerlo, dada su configuración normativa— el derecho al reexamen de la declaración de culpabilidad o de la condena en los términos vistos. Y el Tribunal Supremo, con el actual modelo de casación, tampoco puede encontrar una salida a la cuestión por cuanto (i) o bien convierte la casación en una apelación encubierta, lo que no podría hacer, (ii) o bien, como ha hecho, mantiene las limitaciones a la cognición que acompañan al modelo, en cuyo caso no satisface debidamente el derecho al reexamen.
Ya he dicho en alguna ocasión anterior (en la Revista Técnica Tributaria, en un artículo citado más arriba) que solo existe una forma de resolver este importantísimo debate mediante una forma segura: que el legislador modifique nuestro sistema procesal contencioso-administrativo y establezca una doble instancia generalizada, lo que, desde luego, permitiría dar cumplimiento al artículo 2 del Protocolo núm. 7 en los términos que se infieren del propio tenor literal de ese precepto y de la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo que lo ha interpretado.
Nos hallamos ante una ocasión que no debería desperdiciarse para hacer frente a los graves problemas que plantea la inexistencia de una doble instancia generalizada y la regulación de un recurso de casación como un recurso extraordinario en el que el ius litigatoris (representado aquí por el derecho del sancionado a que se “revise” su culpabilidad y su condena) ha pasado a un clarísimo segundo plano en favor del ius constitutionis (que exige que el asunto en cuestión trascienda del caso específico por presentar un interés objetivo que requiere un pronunciamiento del Tribunal Supremo).
La ausencia de esa doble instancia es, además un problema procesal que va más allá de la pura exigencia de la doctrina Saquetti, pues impide a las partes someter a un tribunal superior todas las cuestiones que se hayan planteado ante el órgano a quo y no solo aquellas de “especial interés”, con proyección general más allá del caso, que requieran una decisión uniformadora del Tribunal Supremo creando jurisprudencia.
En definitiva, establecer la doble instancia generalizada no solo permitiría cumplir con las exigencias de la doctrina Saquetti, sino que solucionaría las graves insuficiencias de un sistema de recursos que, en múltiples ocasiones, no puede satisfacer el derecho a la tutela judicial efectiva.
3.2. Regular, al menos, una apelación en relación con las sanciones administrativas graves
Para el caso de que no fuera posible la modificación anterior (por la necesidad de abordar una modificación extraordinaria de la planta judicial, por razones de índole presupuestario), cabría acudir a una especie de parche solo para aquellos litigios en los que estén en juego sanciones administrativas graves de naturaleza penal: modificar el sistema de recursos en relación con sanciones de esta clase confirmadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional, creando Salas de Apelación en esos dos tribunales para que se ventilara ante dichas Salas la impugnación de la declaración de culpabilidad o de la condena cuya conformidad a Derecho hubiera sido declarada por las Salas que —ahora— actúan como órganos de única instancia.
La opción no es, desde luego, la mejor de las posibles; pero resultaría claramente beneficiosa en dos sentidos: daría satisfacción al alcance del derecho reconocido en el artículo 2 del Protocolo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y permitiría que el recurso de casación siguiera siendo lo que verdaderamente es, un recurso extraordinario para dar uniformidad al sistema judicial de control jurídico del poder y no una suerte de híbrido —mitad casación, mitad apelación respecto de ciertas sanciones— que lo desnaturalizaría por completo.
Por lo demás, una modificación legislativa parcial del recurso de casación (que hiciera admisible siempre y en todo caso el recurso cuando esté en juego una sanción administrativa grave de naturaleza penal confirmada en única instancia) tampoco daría cumplimento a la doctrina del Tribunal de Estrasburgo, pues no permitiría al Tribunal Supremo conocer en su integridad los presupuestos en los que se asienta la declaración de culpabilidad o la condena, salvo que le permitiéramos analizar los hechos o la valoración de la prueba efectuada en la instancia, en cuyo caso estaríamos ante algo extraordinariamente distinto de un recurso extraordinario como la casación.
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